在最近財政部等多個部門公布的第三批PPP示范項目申報和篩選工作的通知中，養老再次被政府列為重點推介PPP模式的領域。然而，與已經率先采用PPP模式并積累了一定經驗的軌道通、污水理等領域相比，養老領域仍然只能算是一個初行的新手。盡管政府一直在推養老與PPP的結合，但養老行業的況非常復雜，前期投資巨大，利潤空間有限，回報周期過長等因素導致養老領域與PPP模式的融合并不順利。面對迫切的養老需求和廣闊的市場潛力，養老與PPP必須盡快找到更為有效的適配方法。

目前，養老領域的PPP項目還沒有形規模，仍然在索中前進。2014年底，財政部公布了首批30個PPP示范項目，養老項目并沒有選最終的名單。然而，在去年6月底，財政部下發通知要求各地上報第二批示范項目，其中首次提到了要在養老領域篩選適宜采用PPP模式的項目。盡管養老被明確支持與PPP結合，但各地方并沒有足夠重視。數據顯示，在第二批共206個示范項目中，養老項目僅占了9個。此外，養老項目在財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫中所占的比例也非常微小。據今年初財政部的數據，全國共有6997個項目納財政部PPP綜合信息平臺項目庫，而養老項目僅有201個，僅占總項目數量的3%左右。另外，已經庫的養老項目大多數仍于“休眠”狀態。據了解，PPP項目一般分為識別、準備、采購、執行和移五個階段，然而目前超過2/3的項目仍于初期的識別階段，沒有一個項目進到最后的移階段。據5月的數據顯示，財政部PPP綜合信息平臺中的養老服務項目簽約數量僅有13個，簽約率遠低于通、水利等領域的項目。

為了推養老與PPP模式更深層次地融合，政府從政策角度頻繁給予支持，而“十三五”規劃綱要也肯定了PPP模式在養老領域的應用。雖然政府在推養老PPP方面做出了努力，但目前養老行業仍然缺乏的經驗可供借鑒，大多數養老PPP項目仍然在索中。現有的養老項目通常是政府與企業之間合作的產，可以稱之為廣義上的PPP。例如，目前在全國范圍開展的公建民營項目，實際上是通過政府與企業簽訂運營與維護合同，將政府和企業圍繞一個養老項目進行合作。公建民營可以解決養老機構運營初期的土地本和設備設施資金的力。然而，公建民營更像是外包類PPP和特許經營類PPP兩種模式的結合，政府和企業的關聯度不高，黏合度不強，主要是為了解決社會資本進養老市場的困難。因此，養老領域需要尋找更符合市場規律、能夠實現雙贏的PPP模式。

目前財政部PPP綜合信息平臺項目庫中的養老項目中，大部分采用了BOT（建造-運營-移）模式，還有一部分采用了BOO（建造-擁有-運營）模式，這兩種模式也是其他領域PPP項目的主要運作方式。然而，無論是BOT還是BOO，對社會資本的前期投要求都很高。因此，中信國安養老事業部副總經理張雪梅認為，政府應更加關注社會資本最關注的土地租金本。一旦政府解決了社會資本的資金力，機構運營的力也會大大降低，這有利于提高社會資本參與養老PPP項目的積極。史小輝，榮邦瑞明投資管理有限公司的合伙人建議借鑒早期老齡社會發達國家的經驗，采用“建設-維護-移+委托運營”的模式。在這種模式中，政府與投資方先簽訂協議，投資方負責項目的建設、設備的購買和維護，政府通過租賃獲得養老設施的使用權，并向投資方支付相關費用。同時，政府不親自經營項目，而是通過租賃將養老設施給運營單位，并據住況給予一定的財政補。這種模式實際上由兩個小型PPP模式組，非常靈活，非常適合多變的市場環境。此外，這種模式不會給政府造過大的力，各方的風險也較小，各方也能獲得穩定的資金回報。

從各地開展的養老PPP項目經驗來看，許多地方更傾向于將項目各方集合起來，組建特別目的公司（SPV）。例如，廣西南寧第二社會福利院PPP項目就將建設、運營、移等各方聯合起來，并組建了SPV機構，SPV將負責項目的投融資、設計、建設、運營管理等。這種形利益共同的模式是PPP領域中常見的做法，立SPV機構的好在于各方可以進行更順暢的部協商，并形統一意見，此外，這種模式也便于管理。

盡管市場已經索出了一些養老PPP項目的經驗，但養老產業與PPP模式之間的融合仍然面臨著許多挑戰。首先，養老PPP項目的布局嚴重不平衡，無法解決多地養老服務設施短缺的問題。數據顯示，目前山東、貴州、四川三省的養老PPP項目數量排名前三，占據項目總數的50%以上，而有9個省、市、自治區甚至沒有一個養老PPP項目。其次，養老PPP運作模式和回報機制的單一化和同質化現象日益嚴重。目前，超過90%的養老PPP項目采用BOT或BOO模式，這需要社會資本進行高額的前期投，并得到大量的政府補。在回報機制方面，81%的費用由用戶支付，可行缺口補和政府支付的項目僅占16%。此外，養老PPP本也存在許多不確定。與基礎設施項目不同，養老項目有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈大等特點。養老方式包括居家養老、社區養老和機構養老，形態非常多樣化。多樣化的后果是養老項目很難找到適合的PPP模式，并形一套固定和的模式。另外，養老項目主要提供服務，不像污水理、軌道通等項目可以用指標衡量。目前現行的一些養老規范標準更偏向件設施，件服務標準相對滯后，很難制定出一套有效的指標來衡量養老服務的質量，所以監管起來較為困難。此外，養老PPP項目中最容易引起爭議和討論的是收費機制。與基礎設施項目的統一定價和調價不同，養老項目的服務類型和等級不同，收費差異通常較大，收費方式也五花八門。不同的收費標準和方式將影響投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的意愿。因此，規范是PPP項目的首要問題。地方政府需要將重心從的項目運作轉移到規則程序制定、事中事后監管和法制信用環境營造等方面。清華大學公共管理學院教師楊燕綏認為，地方在開展養老PPP項目之前，政府和社會資本需要明確兩個原則、三組數據和四個要素。養老行業的利潤不宜過高，應控制在10%以，同時回收期在十年以比較合理。此外，政府和社會資本需悉當地老年人的數據、健康狀況和收狀況，這些數據將決定養老項目采用哪種模式運作。土地、房租、服務和老人的生活費用是衡量政府和社會資本關系的要素，據老人的收況決定政府應該投多。