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解決老有所養是一個世界的大難題，我國已經進老齡社會，解決老有所養是一項不可回避的重大考驗。近年來，國家及各級政府在養老保險制度的建立、養老設施和床位的建設等方面做了大量工作，但從老百姓的直觀和社會輿論來看，并沒有得到真正的解決。政策不配套、多頭管理、部門之間不統籌、市場不發育、社會資本進門檻高、職業人才匱乏、老人維權困難等問題為社會詬病的主要方面。而制約老齡工作健康可持續發展的一個重要原因是養老法制建設滯后，解決老有所養還沒有真正進依法治國的軌道。
目前，我國僅有一部1996年制定的《中華人民共和國老年人權益保障法》，2013年全國人大常委會對該法進行了全面修訂，新修訂的老年人權益保障法是指導老齡法制建設的基本法，各級各類老齡法規范以之為直接的上位法依據。然而，從目前的況看，我國老齡法制建設存在法律系不完善、法律和政策的界限不清等突出問題。
首先，法律系不完善，老年人的需求得不到法律的保障。現行老年人權益保障法只是做了一些框架的規定，比較宏觀、籠統，有關基本保險制度的設定、老人醫療衛生問題和醫療保險等制度的設定都散落在不同的法律中，有些關鍵的問題在法律上還是空白。現行法律對老年人維權只是一些原則的提法，沒有的制度保障。由于沒有相應的負責理、解決的部門和程序機制，老年人投訴無門、投訴后得不到有效的解決，導致老現象存在，特別是對于失獨、空巢等老人，維權更為困難。
其次，法律和政策的界限不清，影響了制度的約束。國務院及其各部門出臺的各種行政法規、規章、規定雖然較多，但顯得多而龐雜，缺乏統籌，總上表現出政府職能不明確，部門分割，部門利益法制化等不足。國務院及各部門出臺的養老服務規范文件有數百個，但多數僅規定了行為模式，缺乏相應法律后果的罰則，僅停留在政策層面，沒有上升到國家法律高度，因而在實踐中往往造地方政府想做多就做多，養老政策似乎為當期政府或者某位主要領導對老人的一種“施舍”。
第三，政府主導、家庭承擔基礎責任、社會參與的公共治理模式尚未建立。我國養老工作完全依賴政府，完全市場化則老人無法承。因此，在發揮政府的主導作用、完善養老社會保險制度、逐步提高養老金標準的同時，必須發揮市場的力量，大力發展養老服務產業，加快養老產業投資主多元化。然而，民間資本進養老產業還有許多形的門檻，養老服務企業融資難、融資貴問題突出；缺乏對養老服務的監管與評估機制作出規定，導致難以形公平的競爭環境，養老服務市場不發育；缺乏規范養老服務行業人力資源的立法，從業人員福利待遇不高，年輕人不愿從事養老服務，人員流失嚴重。
針對以上問題，我們提出以下建議：
首先，發揮立法對改革的引領和推作用。國家立法應從整上適應老齡社會到來的深刻變化，從政府單一的行政管理方式轉變為“大家一起來養老”的社會公共治理模式。政府應主導制定相關法律和政策，搞好頂層制度設計，逐步建立覆蓋城鄉的養老服務系。
其次，加快改革和完善老齡社會保險制度。養老保險立法要推進基本養老保險的全覆蓋，推進在基本養老保險的資金管理、運行的明化，管好用好老人的養老金；同時，可探索建立商業保險制度作為補充。老年醫療保險立法要針對老年人的特征需求，強化對老年人的日間照顧、長期康復護理、失能半失能老人的護理等。同時還要完善老年社會救助法律制度，在最低生活水平保障、住房救助、災害救助、司法援助等方面解決老年人面臨的極端困難。
第三，加快制定促進養老服務產業發展的法律。有關部門應盡快啟《養老服務產業促進法》的調研起草，完善養老產業發展的投資政策，從建設、規劃、土地等方面給予支持；完善財政、信貸、金融產品創新、稅收等支持政策，鼓勵社會資本投養老產業。同時，建議加快完善社會組織參與、社區互助、志愿者服務等相關法律，鼓勵通過自律和他律相結合的機制達到社會公共治理的效果。
最后，充分尊重地方的自主、創造。國家立法必須破解部門立法利益，加強立法的統籌，完善法律系；地方立法的空間在于據地方的特殊況和特征，制定配套地方法規，解決本地區最突出的問題，既使國家上位法真正能落地，又發揮地方的創造。