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（一）世俗職能上升，救濟方式轉變

隨著圈地運的開展，大批小農、租地農以及自由農被迫失去自給自足的地位，為完全喪失生產和生活資料的雇工或流浪者。這也導致了流城市中的窮人數量的增加。然而，城市中的堂區、修道院等慈善組織卻無法容納更多貧困人口的大軍。窮人數量的增加以及其在質上的改變，要求人們從本上改變中世紀傳統的救濟方式。

這些貧困人口在16世紀初為英國城市中一個迫的社會問題，以致當時倫敦和考文垂采取特別行來對付他們。與此同時，教會傳統的救濟模式因其自局限，也越來越不能適應當時社會發展和突出的社會問題的需要，其慈善行為呈現衰落趨勢。面對過渡時期社會問題的增長和社會轉型的力，行政管理能力更強的基層政府為必需，出于基層組織建設的需要，堂區為政府建設的重點。

中世紀以來，教會征稅收、發放贖罪券、教職人員貪財富等現象引起教眾的不滿。隨著民族國家意識的增強，在英國社會產生了一種要求擺羅馬教皇控制的緒。宗教改革前，堂區雖然是執行教會慈善救濟功能的基層組織，但其宗教居于主導地位。然而，宗教改革削弱了教會的勢力，堂區的宗教功能下降。宗教改革后，堂區更多地從屬于世俗政府而不是教會，為“世俗堂區”。隨著16世紀的社會轉型和宗教改革，堂區職能逐漸在世俗領域占主導地位。

首先，作為最基層管理機構的堂區的管理范圍涉及社會生活的各個方面，包括稅收、濟貧、公共秩序等。在一些地方政府不能直接管轄的偏遠地方，堂區仍然在慈善救助方面發揮一定作用。這一時期堂區救助方式發生了改變。對救濟對象采用的主要辦法是安置本轄區的失業者。堂區專門設立濟貧監管員，其職責主要是為有勞能力的失業窮人提供就業機會，并為殘疾人、病人等提供住所和生活品。濟貧監管員一般讓失業的窮人承擔堂區的某一項工作，給他們報酬；有時向一些失業者提供紡織原料，還組織孩子們學習某種手藝。救濟需要的錢主要來自堂區，監管員負責堂區濟貧稅的征收，并與教區執事一起，每周一次收集堂區居民自愿捐贈的救濟品。倫敦城市當局還通過兒義務教育、免費醫療救助等方式加大對貧困家庭和窮人的救助。

與過去不同的是，此時的堂區作為政府最基層的行政機構，它們仍舊在救濟和管理貧民，構建新的福利制度方面發揮了重要作用。

（二）政府主導堂區系的開始

在中世紀的絕大多數時間里，照顧貧困者的責任主要落在教會上，未為政府的中心工作之一。然而，15世紀末到17世紀的過渡時期，教會作為慈善濟貧主的地位逐漸被世俗政府所取代，中世紀的神恩濟貧觀念也逐漸讓位于以政府為主的世俗濟貧觀。亨利八世宗教改革對教會財產的掠奪使傳統的教會救助系陷衰勢，政府加到對貧民的救濟中。

首先以政府為主的世俗濟貧注重“區別對待窮人”的理濟貧思想。倫敦政府的實踐有典型。倫敦政府早在1359年和1375年就曾宣布嚴健康的人進行乞討，并要求各地方管理好本轄區的窮人。倫敦止強力壯的流民進行乞討，同時要求流民帶專門標志圖案，任命專門的員負責管理流民事宜。倫敦率先建立化院、習藝所，并強制健康流民勞，荒時制定相應的糧食措施幫助貧民，以減流浪的人數。在糧食供應上，倫敦政府主承擔幫助貧民的責任，以防止流民人數增加。倫敦市長亞當·伯姆曾用委托代管的孤兒財產用來購買糧食，并要求每個市參議員也要為此納20磅，從海外購進了足夠倫敦及周邊地區食用的糧食。亨利七世也頒布了理貧困問題的法令，針對不同質的窮人采取了不同的措施，對健康的流浪者譴返回原籍。

政府行為除了濟貧觀念的轉變外，還有濟貧稅的征收。在16世紀中期，倫敦政府最初依靠員在各地區籌集資來救助喪失勞能力的窮人。然而，由于捐贈數量很，倫敦政府決定停止星期日募捐等，開始實施征收濟貧稅。這是英國首次征收濟貧稅，倫敦作為最早征集的地方，開始用于慈善救濟院，后主要用于堂區。濟貧稅的征收標準要求市民納相當于1/15稅的一半作為救濟窮人的資金。倫敦政府設立濟貧稅征收員負責征集濟貧稅。倫敦市政府還建立了慈善院和救濟院，收容弱者。倫敦政府于1538年向國王提出要求恢復先前解散的慈善院，來救濟當地的貧民。各慈善院的救濟對象開始進行專門化管理，每個慈善院負責救濟不同種類的貧民，比如專門收容病人、殘疾人、兒等。

倫敦政府的做法改變了教會傳統的隨意施舍的方法，更新了救濟模式。從區別對待窮人頒發許可證，到強制征收濟貧稅、建立慈善機構，這種新的救濟制度雖然未完全拋棄舊的救濟系，但管理者發生了變化，由教會轉向政府。堂區不再僅僅是慈善機構，而且有了行政機構的職能。作為教會組織的堂區開始執行濟貧任務，逐步轉為行政單元。1536年，國會通過法案，要求各堂區負責管理本堂區窮人的救濟和健康窮人的工作安置事宜。此法案的通過表明作為教會組織的堂區正式納政府的框架之，提高了堂區在救濟活中的作用和地位，通過推行國家法令，堂區為教俗共的基層社區。在16世紀中后期，每個堂區還設立兩名濟貧員，負責征收用于救濟貧民的捐獻，并登記在案。從1536年國會法案的通過、濟貧法的制定到1538年堂區登記的開始，堂區為英國地方政府的基層管理的有效單元，同時也是基層政府的管理機構。

以倫敦為代表的堂區政府其設置分工比較明確，專門化比較突出。因此在過渡時期，對堂區的管理變得極為重要。堂區作為最悉地方況和問題的基層組織，為政府主導扶貧工作后的管理單位。后期濟貧法的制定也以堂區的安置為基礎，這現了英國濟貧事業的諸多特征。過渡時期，以倫敦堂區和倫敦政府的行為可以看出，以教會為主導的傳統救助系逐漸讓位于以國家和政府管理為主，并且向以立法為基礎的模式轉變。救濟主由傳統的以教會組織轉向政府為主的行政機構。自1601年伊麗莎白濟貧法頒布之后，英國逐漸形了一套較為完善的濟貧管理制度，建立了從基層堂區到教區再到中央樞院的濟貧管理組織系。